エルドリッヂ研究所代表・政治学博士　ロバート・Ｄ・エルドリッヂ

米の保証より日本の努力

灯台建設や公務員の常駐を

　米国のジェームズ・マティス国防長官が２月３日、韓国を経由して日本を訪問し、３日には安倍晋三首相と、４日には防衛省で稲田朋美防衛相と会談した。その後、記者会見が行われた。

　この訪問は、ドナルド・トランプ新政権がアジア、特に日本との関係を重視していることを、日本と地域に伝えるためのものだった。とりわけマティス国防長官は、北朝鮮による核兵器と弾道弾の開発や、中国の南シナ海と東シナ海での動きは危険との認識を示し、稲田防衛相も同じ認識を示した。

　中国は特に尖閣諸島をめぐる不利な現状を逆転させようとしてきたが、日本は20年前にようやく尖閣の問題に関心を持ち始めた（ここで「ようやく」といったのは、尖閣諸島の領有権の問題は約50年間の懸案であるにもかかわらず、日本政府は、施政権下にある尖閣諸島の外交的および軍事的立場をほとんど強化してこなかったからだ）。

　そのため日本政府は米政府高官に、尖閣諸島が侵略された場合の防衛を繰り返し要請してきた。１９７０年代前半に第３海兵師団で少尉として沖縄に駐留した経歴があるマティス氏が安倍首相と会談した際、マティス氏は日米安全保障条約第５条が尖閣諸島に適用されることを確認したとＮＨＫの特報が伝えるほど、尖閣防衛での米国の確約は日本にとって重要な課題となっている。

　レックス・ティラーソン米国務長官が７日、岸田文雄外相と電話会談した際も、10日から11日にかけて安倍首相とトランプ大統領が首脳会談を行った際も、尖閣諸島は条約の適用範囲であることを確認した（共同声明に明記されたのは初めて）。こうしたやり取りを見るたびに、失望する一方で、日本にとって恥ずべきことだと感じる。確約を求めることは強い同盟関係を反映するものではなく、日本が米政府に対して不信感を抱き、同盟関係が必ずしも強くはないことを示しているからだ。

　これは間違いであり悲しいことだ。その理由は、71年秋、米上院で沖縄返還協定が審議された際、米政府は日米安全保障条約第５条に基づき尖閣諸島の防衛を確約しているからだ。簡単に言えば、日本に返還された地域の中に尖閣諸島は含まれていて、沖縄返還とともに60年に制定された日米安保条約の適用対象となった（詳細は拙著『尖閣問題の起源―沖縄返還と米国中立政策』名古屋大学出版会、２０１４年を参照）。

　米国の確約は今も存在し、日本はそれを知っているはずだ。しかし本当の問題は、米国が第５条に基づいて尖閣諸島を防衛するかどうかではない。むしろ日本が自国の領土を防衛する意思があり、それができるかということだ。この二つの疑問への答え自体の中に大きな問題がある。

　筆者は長い間、日本が尖閣諸島に対する実効支配、防衛能力を強化することの必要性を訴えてきた。

　この問題は特に重要だ。第５条が想定するシナリオはそれほど難しくはない。もしも中国が尖閣諸島に軍事的な攻撃をした場合、中国が日本の領有権主張を否定し、上記の拙著で詳細に紹介しているように米国が日本、中国、台湾の主張に対して中立的なスタンスを取ったとしても条約は有効だ。なぜなら、このような事態になっても、米政府が、尖閣諸島が日本の施政権下にあると認めていることに依然、変わりはないからだ。

　領有権を強く主張してこなかった日本にとって問題となるのは、第５条が適用されない場合だ。海上で衝突が起き、日本が「不当な攻撃」をしたと非難された場合、または、非武装または武装した漁師、活動家らが上陸するなどの方法で日本の施政権を侵害した場合がこれに該当する。こうしたケースでは第５条は適用されない。

　沖縄県が１９７２年５月15日に本土復帰して以来、ほとんど何もしてこなかった日本はこの問題で約45年間を無駄にしてきた。日本政府が行政的な措置を取らない限り、最終的に軍事的行動に頼らざるを得なくなる。日本と中国が実際に正面衝突した場合、そのコストは当然高くなる。

　日本政府が実行支配を明確にするために今取れる行政措置は、灯台や通信機能を建設し、公務員を島に常駐させ、ヘリポートを整備し、地元の漁師らが悪天気の際に避難できる港を造るなどだ。

　結局のところ、重要なのは米国の保証ではなく、日本の努力である。

　同様に日本にとって重要な解決策は、日本が尖閣諸島に対して主権を有していることを、米国に再び認めさせるよう働き掛けることだ。米国は45年から72年まで沖縄を占領・統治していたが、52年発効の講和条約に基づき、日本の「潜在主権」は認められていた。日本に沖縄に対する潜在主権があり、尖閣諸島は沖縄の一部であれば、日本は尖閣諸島に対しても潜在主権があるということになる。ところが、米政府は71年の沖縄返還時、その長年の方針に反して尖閣諸島への日本の主権を認めなかった。日本は、こうした米国の曖昧な（筆者は「中立的」と言う）政策こそが、尖閣諸島をめぐる摩擦の大きな原因の一つであると指摘すべきで、その政策を変更するよう要求すべきだ。

Defending the Senkakus

Robert D. Eldridge

　U.S. Secretary of Defense James N. Mattis visited Japan on February 3 and 4 via South Korea where he met with Prime Minister Abe Shinzo and Minister of Defense Inada Tomomi. Inada and Mattis subsequently held talks the next day at the Defense Ministry, where they also gave a press conference following their session together.

　The visit itself was meant to be a strong message to Japan and the region that the new Donald J. Trump Administration takes Asia, and especially its relationship with Japan, seriously. In particular, comments made by Mattis during his visit and echoed by Inada included the fact that the two countries view the actions and behavior by North Korea, particularly in the area of nuclear weapons development and ballistic missile technology, and China, particularly in the South China Sea but also in the East China Sea, as risky and dangerous.

　In China’s case, it is especially its efforts to overturn the status quo with regard to the Senkaku Islands in its favor that has had Japan worried, belatedly, for the past two decades. (I write “belatedly” here as this has been a serious issue for almost fifty years, but Japan has done little to strengthen its diplomatic or military position with regard to the Senkaku Islands, which are under its administrative control.)

　As such, Japan regularly asks officials from the U.S. government to reaffirm the U.S. commitment to help defend the islands from potential aggression. It has become so important for Japan to gain this pledge each and every time that after Mattis, who served in Okinawa in the early 1970s as a 2nd Lieutenant in the 3d Marine Division, met with Abe, NHK did a special report that Mattis confirmed that Article 5 of the U.S.-Japan security treaty does indeed apply to the Senkakus.

　Every time I see these types of exchanges—and it was reported that the new U.S. Secretary of State, Rex Tillerson, also told Foreign Minister Kishida Fumio during a telephone conversation on the 7th that the treaty covered the Senkakus and Prime Minister Abe Shinzo secured a similar pledge from President Trump during their summit on February 10-11th—reflected for the first time ever in a joint statement—I get disappointed on the one hand, and embarrassed for Japan, on the other. For one thing, these requests for this confirmation reflect not the strength of the alliance but actually its weaknesses by highlighting the lack of trust Japan has in the word of the American government. For another, these requests appear almost desperate.

　It is both wrong and sad for one simple reason: the U.S. government committed to the defense of the Senkakus under Article 5 at the time of the deliberations in the U.S. Senate on the Okinawa Reversion Agreement, in the fall of 1971. Simply put, the Senkakus, as part of the area returned to Japan as a result of the agreement, fell within the scope of the 1960 Treaty of Mutual Cooperation and Security between the United States of America and Japan. (For details see my book, The Origins of U.S. Policy in the East China Sea Islands Dispute: Okinawa’s Reversion and the Senkaku Islands, Routledge, 2014).

　The commitment, therefore, has long existed, a fact Japan should know. The real question, however, is not whether the United States will help defend the Senkakus as per Article 5 (which reads in part: “Each Party recognizes that an armed attack against either Party in the territories under the administration of Japan would be dangerous to its own peace and safety and declares that it would act to meet the common danger in accordance with its constitutional provisions and processes.”) but whether Japan will defend its territory, and can it? The answer to these two questions is in itself a big question.

　I have long argued that there is much Japan needs to do in the area of enhancing its administrative control over the islands and ability to defend them.

　This is particularly important as an Article 5 scenario is an easy one. Namely, were China to launch a military attack on the island, Article 5 would kick in, as even if China refutes Japan’s ownership of the islands, and the U.S. government takes a neutral stance on the claims of Japan, China, and Taiwan (which was the focus of my book), the U.S. government nevertheless recognizes that the islands fall under Japan’s administrative control.

　It is the non-Article 5 type of scenarios that Japan, which has done very little to strengthen its position, will struggle. These include a clash at sea (where Japan is blamed for the “unwarranted attack”), or some sort of non-military advance on the islands through fishermen or activists, armed or otherwise, who land in masses on any one or all of the islands making up the Senkaku group, or some other means of infringing on Japan’s administration. In these cases, Article 5 does not apply.

　Japan has wasted almost 45 years in this regard since Okinawa Prefecture was reverted to Japan on May 15, 1972. If Japan does not take action administratively now, it will eventually have to take actions militarily, and the costs involved will necessarily escalate if it comes to an actual conflict between Japan and China.

　The administrative actions Japan can take now to further demonstrate its control as well as to provide a public good for its citizens and the region as a whole include constructing a lighthouse and communication facilities, deploying government personnel to the island, constructing a heliport, and the development of a port to be used by local fisherman and others who need a safe harbor during storms.

　In the end, it is not the U.S. guarantee that is important but Japan’s own efforts.

　An equally important resolution to the issue will be for Japan to place pressure on the United States to recognize Japan’s sovereignty over the Senkaku Islands, which it previously did. The United States, which controlled Okinawa from 1945-1972, recognized Japan’s “residual sovereignty” as a part of the peace treaty, which went into effect in 1952. This means that if Japan had sovereignty over Okinawa, and the Senkakus were part of Okinawa, then Japan had sovereignty over the Senkakus, and the U.S. government’s choosing not to recognize it at the time of the 1971 reversion treaty indefensibly went against its own policies. Japan should point out that America’s vagueness—what I call “neutrality”—is the primary cause for the friction over the issue and request the United States, its ally, to fix its policy. This is in the interest of both countries, which would also need to address the concerns of Taiwan, which also claims the islands. The Japanese and U.S. governments could decide together to recognize Taiwan as a nation and nominate President Tsai Ing-wen for a Nobel Peace Prize if she agrees to unilaterally give up Taiwan’s admittedly weak claims. The timing is getting better for this approach in light of increased contacts between Trump and Taiwan. But this diplomatic solution is the subject of another essay.