エルドリッヂ研究所代表・政治学博士　ロバート・Ｄ・エルドリッヂ

調印から11カ月で実現

辺野古移転はお粗末な計画

　今から44年前、米国の施政権返還により沖縄県は名実ともに日本の一部となった。沖縄本土復帰は１９７２年５月15日。52年４月28日に講和条約が発効して以来、米国は講和条約第３条に基づき施政下においてきた。

　第３条にはこう書かれている。

「日本国は、北緯29度以南の南西諸島（琉球諸島及び大東諸島を含む）、嬬婦岩の南の南方諸島（小笠原群島、西之島及び火山列島を含む）並びに沖の鳥島及び南鳥島を合衆国を唯一の施政権者とする信託統治制度の下におくこととする国際連合に対する合衆国のいかなる提案にも同意する。このような提案が行われ且つ可決されるまで、合衆国は、領水を含むこれらの諸島の領域及び住民に対して、行政、立法及び司法上の権力の全部及び一部を行使する権利を有するものとする」

　沖縄の将来、日本との関係については期限も何も言及されていない。これは米国政府が戦略上も外交上も柔軟性を持てるよう、意図的に曖昧にされていたからだ。

　事実、51年９月のサンフランシスコ講和会議において、条約起草者にして首席交渉官だったジョン・フォスター・ダレスが口頭で説明したように、「条文には書かれていないが、沖縄に対する日本の『潜在主権』が認められたのだ」。拙著『沖縄問題の起源　戦後日米関係における沖縄１９４５―１９５２』（２００１年、ロンドン、ラウトレッジ出版＝日本語版は03年、名古屋大学出版会）で述べたが、第３条とこれに関連する解釈は、連合国に代わって日米両政府がこれらの島に「現実的な取り決め」ができるよう、玉虫色にされていた。

　日本は島々の返還を熱望し、それに対して米政府、とりわけ国務省の日本代表部と、在日米軍の前身の極東軍司令部は非常に好意的だった。しかし、米統合参謀本部は条約発効前の52年初頭、沖縄の日本返還を拒否している。

　日本（と一部の沖縄）の望みは一時的に断たれたが、53年12月の奄美諸島、68年の硫黄島と小笠原諸島の返還は、いずれは沖縄も返還されるという希望を日本に与えた。実際、いずれの返還交渉においても、日本政府は沖縄の返還あるいは特別の配慮を求めている。67年11月の話し合いで佐藤栄作首相（現在の安倍晋三首相の大叔父）は、ジョンソン大統領に対して、この翌年に実現する硫黄島の返還に加えて、２～３年以内の沖縄返還期日決定を要請。69年11月の日米首脳会談の場で、佐藤首相とニクソン大統領は２～３年以内の返還で合意している。

　それが現実となった。その１年半余り後の71年６月、駐留とその財政や法律面、様々な調整を含む厳しい交渉を経て、日米両国は沖縄返還協定に調印した。それから11カ月後、沖縄は合意通りに日本に返還された。わずか２年半の間に、「行政、立法及び司法上の全ての、かつ、いかなる権力」が返還され、基地の整備縮小、土地返還、防衛責任の移管など何万もの問題点が次々に解決されたということだ。その仕事の殆どが11カ月間で行われたのである。

　日本政府と沖縄県政にとっては悲しいことだが、普天間飛行場という一つの施設（非常に重要であるにしても）は、条件付き返還が初めて議論された96年から20年以上が過ぎても、少しも実現に近づいていない。

　言い換えれば、52年から72年までの米国による沖縄統治は、普天間基地の返還が（移設先を見つけた後という）条件付きで合意された96年４月12日から今日に至るまでよりも短い。この20年は米日同盟と米日関係全般にとって“失われた20年”と表現されるだけでなく、辺野古移転計画がいかにお粗末なものか示唆していよう。

　辺野古移転計画がお粗末と私は書いたが、それには書き尽くせないほどの理由がある。最大の理由は、普天間飛行場を辺野古に移設したとしても、何の問題も解決しないということだ。そこには集落があって今後も人々が移り住むことが可能なのだ。次には辺野古とその周辺で苦情が出ることになる。そもそも移設すること自体が不必要だ。普天間飛行場は「世界一危険な飛行場」でもなければ、「最もうるさい」わけでもない。現在の航空機の数は20年前にＳＡＣＯ（沖縄に関する特別行動委員会）勧告当時のごく一部である。

　辺野古移設の決め手となったのは、既存施設であるキャンプ・シュワブの拡張工事は簡単にできると推測したからと言われる。影響力ある元防衛次官は、辺野古では活動家から妨害されずに工事ができると思っていたと、ある政府高官に語ったそうだ。

　復帰後の沖縄の政治史と反対派の戦術に対する同氏の無知ぶりに驚いた筆者は、日米両政府の相手に対して、06年２月の当時の防衛庁での講演を含む数多くの講演や、「どこにも行かない『ロードマップ』」と題する記事（月刊誌『中央公論』）で、日米両政府は辺野古案を進めた場合、大変な闘いが待っていると警告したのである。

　反基地活動家による違法戦術、イデオロギー、既得権益にかかわらず、辺野古案は財政的にも軍事的にも良い考えではない。運用上、戦略面、環境面、政治面からみても最悪。だから、ある米軍高官は辺野古案について説明を受けた際、同行している国防省の幹部に「お前たちは麻薬を飲んだのか」と辺野古案のおかしさを非難したのだ。

The Reversion of Okinawa: Faster Than Replacing Futenma

Dr. Robert D. Eldridge

　Forty-four years ago, the United States returned administrative rights over Okinawa, and the prefecture became a part of Japan again in fact as well as in name.

　The reversion of Okinawa took place on May 15, 1972. From April 28, 1952, when the Allied Treaty of Peace with Japan went into the effect, until that day, the United States exercised administrative rights over Okinawa as per Article 3 of the treaty.

　Specifically, Article 3 read: “Japan will concur in any proposal of the United States to the United Nations to place under its trusteeship system, with the United States as the sole administering authority, Nansei Shoto south of 29 degrees north latitude (including the Ryukyu Islands and the Daito Islands), Nanpo Shoto south of Sofu Gan (including the Bonin Islands, Rosario Island and the Volcano Islands) and Parece Vela and Marcus Island. Pending the making of such a proposal and affirmative action thereon, the United States will have the right to exercise all and any powers of administration, legislation and jurisdiction over the territory and inhabitants of these islands, including their territorial waters.”

　There was no time limit or really any specifics about Okinawa’s future, or Japan’s relationship with it, in the treaty itself. These items were purposely left vague, to give the U.S. government maximum flexibility both strategically as well as diplomatically.

　In fact, while not so written in the article, Japan was given “residual sovereignty” over Okinawa, as per the oral explanation provided by the chief negotiator and architect of the treaty, John Foster Dulles, at the time of the September 1951 San Francisco Peace Treaty Conference. As I describe in my The Origins of the Bilateral Okinawa Problem: Okinawa in Postwar U.S.-Japan Relations, 1945-1952 (London: Routledge, 2001), Article 3 and the related interpretation were thus a “window of opportunity” in which the U.S. government, on behalf of the Allies, and Japan could negotiate some sort of “practicable arrangements” over the islands.

　Japan desired their return, and the U.S. government, particularly the State Department and its representation in Japan, as well as the Far Eastern Command (predecessor to U.S. Forces Japan), were highly favorable to Japan’s requests, but the U.S. Joint Chiefs of Staff eventually vetoed Okinawa’s being left with Japan in early 1952 prior to the peace treaty’s going into effect.

　Japan’s desires (and those of some in Okinawa) were temporarily dashed, but the return of the Amami Islands in December 1953, and of Iwo Jima and the Ogasawara Islands in June 1968, however, gave rise to the hope that Okinawa would eventually be returned.

　In fact, during both sets of negotiations, the Japanese government requested Okinawa’s return and/or special consideration. During the latter talks in November 1967, in addition to request for the return of Iwo Jima, realized the following year, Prime Minister Satō Eisaku (current Prime Minister Abe Shinzō’s great uncle) asked President Lyndon B. Johnson to decide “within a few years” a date for Okinawa’s return. When Satō met with President Richard M. Nixon at the next U.S.-Japan summit in November 1969, Nixon actually agreed to return Okinawa in the next few years.

　Indeed, that is what happened. A little more than a year and a half later in June 1971, the two countries signed the Okinawa reversion agreement after intense negotiations on all sorts of basing, fiscal, legal, and other arrangements had been discussed, and eleven months after that, Okinawa itself was returned, with these agreed-to arrangements being implemented.

　What this means is that in a mere two and a half years, “all and any powers of administration, legislation and jurisdiction” were reverted, and the tens of thousands of issues, including base consolidations, land returns, and the transfer of defense responsibilities, capably worked out. Indeed, much of the hard work took place during the remaining eleven months.

　Which makes it a sad testament to state of Japanese and Okinawa politics that the conditional return of one facility (albeit a very important one)—Futenma Air Station—has taken more than twenty years and is not much closer to actualization than when first discussed in 1996.

　In other words, the time elapsed since the April 12, 1996 conditional agreement to return Futenma (after finding a replacement facility) until today is longer than the entire period of the U.S. administration of Okinawa, 1952-1972.

　These past twenty years can be described not only as the lost “two decades” for the U.S.-Japan alliance and overall relationship but also suggest what a poorly thought-out plan the Henoko move really was.

　I write this—that the Henoko plan was “poorly thought-out”—for reasons so many that they all cannot be listed here. But one of the main reasons is that relocating Futenma not solve anything because complaints will be heard next in Henoko and surrounding areas if you relocate it to where a population already lives and where additional people can move into. Indeed it is not even necessary in the first place. Futenma is not the “most dangerous airfield in the world” nor is the “noisiest,” and the number of aircraft at the air station is a fraction of what it was when the SACO recommendations were made twenty years ago.

　The main assumption behind the relocation to Henoko was that the expanded facility could be built easily as it was a part of the existing Camp Schwab. Protesters, according to a former powerful vice minister for defense at the time, could be kept from interfering in the construction he apparently told other officials. Appalled by his ignorance of post-reversion Okinawa political history and opposition tactics, I warned the U.S. and Japanese governments in numerous speeches, including one at the then Defense Agency in February 2006, and in an article Chuo Koron (“The Roadmap to Nowhere”) that same year, that they would have a significant fight on their hands.

　Regardless of the tactics, ideology, and vested interests of the anti-base protesters, the Henoko plan is and always was a bad idea fiscally, militarily, operationally, strategically, environmentally, and politically, so much so that one senior U.S. military official accused a Department of Defense civilian official of “[being] on drugs” when he and others came up with the plan.